(三)警察制度的推行与“公娼制”的普及　　

　　光绪二十六年(1900)以前，除租界以外，中国各城市都没有正式的警察，维持治安的任务由驻防军队和衙门中的捕役负责。光绪二十八年(1902)初，袁世凯托日本驻华公使聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，同时派赵秉钧和三浦喜传一起参照外国条例，拟定出警务章程。袁世凯以赵秉钧为总办，在保定创办巡警局，同时创办了巡警学堂。不久，一支500人的巡警队组成，分布于保定城乡内外，以维护治安。这大概要算中国警察之始。　　

　　光绪三十一年(1905)，在袁世凯的建议下，清朝廷增设巡警部，以徐世昌为尚书，赵秉钧为右侍郎，毓郎为左侍郎。光绪三十二年(1906)初，袁世凯又奏请从天津、保定抽调巡警官兵1000余人进京，改组北京巡警机构，或立内外城巡警厅。这年底，为配合立宪运动，巡警部改为民政部，统率京师内外城巡警厅。与此同时，在不少省份还设置巡警道，以推行警察制度。　　

　　打茶围　　

　　京师巡警部成立之后，即首先在北京施行了“公娼制”，巡警部发给妓院营业执照，准其公开营业，并按期抽收妓捐。《清稗类钞》载：“警署立，又实行保卫，各妓衣服丽都，彻夜来往。老妓见之，咸谓别有天地，非复人间也。”就全国而言，公娼制是随着民政部所辖各省巡警道的设置，逐渐推行于各省的。于是，从光绪末年至宣统年间，除了早有花名的北京、上海、南京、宁波、厦门、广州、天津、重庆、汉口、福州等口岸城市外，又出现了诸如济宁、开封、长沙、昆明、兰州、沈阳、张家口等众多娼妓盛行的内陆城镇。　　

　　妓女按月缴纳妓捐者为公娼，而不交妓捐的妓女则是私娼。公娼同古代的官妓有以下几点区别：1、公娼的法律地位与良民平等，官府并不强制她们为娼；2、公娼必须公开挂牌营业，照章纳税；3、公娼并非官府直接经营，而纯属妓院老板和领家私人经营；4、公娼要接受性病检查。比如，北京就专门成立了妓女检治所，地点在宣武区骡马市大街东口路北。该所对前门外以西一二三等和莲花河、四圣庙、黄花苑三等下处的在册妓女制定了分批、分期检查制度，对染病轻微者，规定按时服药；对病重者，则发给妓院一张禁留客的通知，由妓院贴在妓女室内门后墙壁上，告诉嫖客不要到那里去“住局”或“开铺”。但妓院老板通过行贿送礼，检治所可以免发禁止留客的通知。可见在娼妓制度合法存在的社会里，检治所不过是个摆设。随着娼妓业的发展和花柳病的急剧扩散，江湖外科医生应运而起，在许多大城市和小城镇，“花柳专科”、“专治杨梅恶毒”的招牌触目皆是。报纸上也连篇累牍地登载治疗性病的广告。　　

　　申江胜景　　

　　公娼公开挂牌，照章纳税成为“合法”妓女，其领牌照税，名曰“花捐”。“花捐”名目繁多，主要有：　　

　　(1)牌照费。每一妓女须领一张，牌照每年更换一次。　　

　　(2)局徽。即出局陪客饮酒作乐的许可证。　　

　　(3)宿徽。即陪客住宿的许可证。　　

　　(4)筵席捐。此项捐税向嫖客征收。　　

　　(5)销号手续费。妓女从良或停业，须销号，要纳一定数量的手续费。　　

　　民国4年据《汉口警察捐一览表》记载，收取妓女的各种捐税合计银洋55500元，占该表所列24项捐税的第二位，成为地方财政的重要来源。